5.1. Legislacja czyli tworzenie prawa
Choć, jak dowiedzieliśmy się poprzednio, normy rodzą się w naszej codzienności (moralności, zwyczajach, kulturze, technice itp.), to jednak normą prawną stają się w drodze formalnego procesu, który zaowocuje konkretnym przepisem w akcie normatywnym. Normy prawne są więc wynikiem świadomego i zgodnego z procedurą ludzkiego działania. Taki proces nazywa się legislacją.
Legislacja jest procesem stanowienia prawa przez uprawnione organy władzy publicznej, obejmującym przygotowanie, uchwalenie, ogłoszenie, zmianę oraz uchylenie aktów normatywnych.
Każdy rodzaj aktu normatywnego posiada własne, odrębne zasady legislacyjne. Poniżej przyjrzymy się tym zasadom w odniesieniu do aktów obowiązujących powszechnie.
5.2. Tworzenie i zmiana Konstytucji RP
Konstytucja jest aktem najwyższego szczebla. Nie dziwi więc, że jej zmiana wymaga największego stopnia narodowego porozumienia i najbardziej złożonej procedury. Tylko to z czym, niemal bez zwątpienia, zgadzamy się wszyscy, może dawać podstawy do funkcjonowania państwa.
Jeżeli pominąć małe konstytucje, w Polsce mieliśmy następujące konstytucje:
- 3 maja 1791 r. – Konstytucja 3 Maja (druga na świecie, pierwsza w Europie).
- 22 lipca 1807 r. – Konstytucja Księstwa Warszawskiego.
- 27 listopada 1815 r. – Konstytucja Królestwa Polskiego.
- 17 marca 1921 r. – Konstytucja Marcowa.
- 23 kwietnia 1935 r. – Konstytucja Kwietniowa.
- 22 lipca 1952 r. – Konstytucja PRL.
- 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja RP (obowiązująca).
Mamy silną konstytucyjną tradycję, ale nie mamy procedury tworzenia nowej konstytucji. Od dłuższego czasu wiele środowisk politycznych i społecznych wnioskuje o stworzenie nowej konstytucji. Każda taka próba będzie projektem podejmowanym na nowo. Zacznie się wszystko od politycznej inicjatywy poprzez ustalenia trybu prac nad konstytucją, opracowanie przez komisję tekstu a następnie zatwierdzania w parlamencie i referendum konstytucyjnym. Końcowym aktem będzie jej ogłoszenia. Wszystko to, oczywiście, tylko gdy pojawi się potrzebna „zgoda narodowa”.
Znacznie bardziej prawdopodobne jest wprowadzenie pojedynczych zmian do już istniejącej Konstytucji (nowelizacja). Procedura postępowania w tej sytuacji jest znana i znajduje się na grafice poniżej.
5.3. Tworzenie i zmiana ustaw
Zarówno tworzenie nowej ustawy jak i zmiana przepisów już istniejącej ustawy (nowelizacja) wymaga tej samej procedury.
Nowelizacja polega na zmianie obowiązujących przepisów. Może polegać na:
- dodaniu nowych przepisów,
- uchyleniu istniejących,
- zmianie brzmienia przepisów,
- zmianie numeracji lub struktury ustawy.
Przygotowuje się i proceduje tzw. ustawę nowelizacyjną („Ustawę o zmianie ustawy …).
Kiedy dana ustawa doczeka się wielu nowelizacji a ustalenie aktualnej wersji jej przepisów (wymaga to analizy wszystkich ustaw nowelizacyjnych do danej ustawy), Sejm dokonuje tzw. ujednolicenia ustawy – tworzy tekst jednolity, w którym znajdują się tylko aktualne na dany moment przepisy. Tekst jednolity nie zmienia prawa, ale porządkuje akt normatywny. Szukając przepisów, ważne jest sprawdzenie, czy akt, który czytamy jest aktualny.
Poniżej przedstawiono schemat procesu ustawodawczego w Polsce zgodnie z Konstytucją RP (art. 118–122) oraz Regulaminami Sejmu i Senatu.
5.4. Ratyfikacja umów międzynarodowych
W polskim systemie prawnym występują trzy podstawowe sposoby związania Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową: ratyfikacja za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (tzw. duża ratyfikacja), ratyfikacja bez zgody ustawowej (tzw. mała ratyfikacja) oraz zatwierdzenie (bez ratyfikacji). O wyborze trybu decydują Konstytucja RP oraz ustawa o umowach międzynarodowych.
| Tryb związania umową | Przykład 1 | Przykład 2 |
|---|---|---|
| 1. Wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 ust. 1 lub 90 Konstytucji) | Traktat o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (2003) | Traktat Północnoatlantycki (NATO) – ratyfikowany przez Polskę w związku z przystąpieniem do NATO (1999) |
| 2. Wymagała ratyfikacji, ale bez zgody wyrażonej w ustawie (art. 89 ust. 2 Konstytucji) | Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Chile o zniesieniu obowiązku wizowego dla posiadaczy paszportów dyplomatycznych i służbowych | Umowa między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Peru o współpracy kulturalnej i naukowej |
| 3. Nie wymagała ratyfikacji (została zatwierdzona przez Radę Ministrów lub właściwego ministra) | Porozumienie między Ministrem Obrony Narodowej RP a Ministrem Obrony Republiki Czeskiej o współpracy wojskowej | Porozumienie wykonawcze między Głównym Inspektorem Sanitarnym RP a właściwym organem innego państwa dotyczące współpracy sanitarnej |
- Duża ratyfikacja – dotyczy umów wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji (np. członkostwo w organizacjach międzynarodowych, sojusze, znaczne obciążenia finansowe, prawa i wolności obywatelskie). Wymaga uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację. Taka umowa ma wagę wyższą od ustawy.
- Mała ratyfikacja – stosowana wobec umów niewymienionych w art. 89 ust. 1; zgoda parlamentu nie jest potrzebna, natomiast Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm o zamiarze ratyfikacji. Taka ustawa jest poniżej ustawy.
- Zatwierdzenie (bez ratyfikacji) – dotyczy przede wszystkim umów o charakterze technicznym, wykonawczym lub resortowym. Zgodnie z ustawą o umowach międzynarodowych, umowy niepodlegające ratyfikacji wymagają zatwierdzenia przez Radę Ministrów albo – w określonych przypadkach – mogą wiązać Polskę już przez podpisanie lub wymianę not. taka umowa ma wagę poniżej ustawy.
5.6. Tworzenie rozporządzeń
Rozporządzenie jest powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wydawanym na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 Konstytucji RP). Mogą je wydawać wyłącznie organy wskazane w Konstytucji, m.in. Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Rozporządzenie nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego ani pozostawać z ustawą w sprzeczności. Stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa, jest ogłaszane w Dzienniku Ustaw i wchodzi w życie po upływie vacatio legis lub w terminie w nim określonym.
Ćwiczenia:
- Znajdź w Internecie ustawę, która zmieniła cokolwiek w ustawie Kodeks pracy i krótko opisz, co ona zmieniła.
- Przewodniczący klasy niech obejmie stanowisko Prezydenta RP. Pozostali uczniowie niech podzielą się na dwie grupy: będą stanowić Sejm i Senat. Zadanie polega na symulacji głosowania nad poniższymi zmianami w prawie. Przed rozpoczęciem pierwszego głosowania w Sejmie, każdy z uczniów na odrębnej kartce zapisze swój głos za lub przeciw i zgodnie z tą decyzją zadecyduje. Podczas potencjalnego drugiego głosowania każdy z uczniów może zmienić decyzję. Zmiany w prawie dotyczą:
- usunięcia art. 65. ust. 4 Konstytucji RP
- podwyższenia minimalnej kary do 2 lat z art. 190a. § 1. Kodeksu karnego
Pytania kontrolne:
- Czym jest legislacja?
- Jak zmienia się ustawę?
- Czym jest ratyfikacja umów międzynarodowych?
- Czy minister może zmieniać prawo według własnego widzimisię?